盼望多年的国家历史名城名镇名村保护法规（草案，征求意见稿。）终于出台。而且是在我国各地建筑文化遗产多年来已遭受严重毁灭与破坏，直至今天也未能制止的严重形势下出台的，这标志着中央已把历史文化名城保护的工作正式纳入法治轨道。该法律的出台将成为国内各地方制定相关地方法规的依据，关乎我国历史名城的出路与命运，其重要性可想而知。关心之并为之察查讨论，是每一中国公民的责任，本人对该草案进行了仔细的研究和思考，将我的看法发表如下。

　　名城法草案注意到了许多国内建筑文化遗产保护亟待解决的问题，并将这些问题纳入了法律条文之中，本人认为最大的收获是两点，一是提出了历史建筑的定义：本条例所称历史建筑，是指具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色，未公布为文物保护单位，且未登记为不可移动文物的建筑物、构筑物。二是提出了整体保护的原则： 历史文化名城、名镇、名村应当坚持整体保护的原则，保持传统的街道肌理和空间尺度，不得改变与传统格局和历史风貌相互依存的自然景观和环境。

　　相信这两点是我国目前历史建筑和历史街区保护中最迫切需要的法律原则。其它收获在这里就不再多说，今天这份材料重点是寻找草案的缺欠与不足，本人在仔细阅读，逐条分析和研究了草案之后，认为有三点值得商榷的问题，今提出如下：

　　一 条例中没有为历史名城，镇，村及历史文化街区进行法律上的定性。

　　历史名城、镇、村，历史街区四项内容是中华人民共和国文物保护法中正式收入的不可移动文物项目，历史文化名城镇村保护条例应是中华人民共和国文物保护法的子法规文献，所以应当首先对条例的保护对象的内容进行诠释，对保护对象的性质进行界定，并申明保护责任，让阅读及援引条例的人搞明所保护的对象的性质是什么。对于我国目前建筑遗产保护的严峻形势来说，更需要这份条例具有领控全国建筑遗产保护的权威，也就是说，在这份条例出台实施后，能够从法律条文上确定历史城市镇村的待定区域及待定建筑是否属于保护对象，真的出现拆毁破坏行为可以凭借条例认定其违法。而该草案中却没有这样的内容，虽然在 第二章 申报与批准 中列举了必要的申报条件，在 第四章 保护措施 中列举了保护方案的具体内容，但这些都不属于保护对象的定性，保护对象的定性对于保护对象的生与死，存在或拆毁悠关重要，第二章与第四章的内容都不可能达到这个目的，第二章的内容属于地方申报条款，如果地方上看中某一历史街区地块想进行房地产开发，不承认也不申报，你该怎么办；第四章属于只有批准成为历史名城镇村及历史文化街区后才能享受的待迂，如果地方上将本来合格的历史街区压住不报无法取得合法地位，又该怎么办？

　　因而在此将本人考虑的历史名城条例的定性内容试举如下：

　　历史名城、名镇、名村、历史文化街区的鉴定标准

　　笔者认为，第二章中列举的申报条件，对历史城市，镇，村，历史街区的描述比较全面，应当做为鉴定标准的主要部分来采用，本人尝试将第二章的申报条件移做鉴定标准写在首位第1〕条，其后两条是本人对于鉴定的补充

　　1〕    历史名城，镇，村历史街区的具体内容描述 历史上曾作为政治、经济、文化、交通中心、军事要地，或者在近代和现代发生过重要历史事件，或者传统产业、历史上建设的重大工程对地区的发展产生过重要影响，或者集中反映地区建筑文化特色、民族特色的。保存文物特别丰富； 历史建筑集中成片； 保留着传统格局和历史风貌；保有丰富的非物质文化遗产（此条为本人所加，待商榷）。

　　2〕    历史名城，镇，村，历史街区保护区域的确定标准   以历史城市，镇，村，历史街区发展至落成的过程中形成的最大区域来界定其保护区域，以其历史过程终结的年份做为界定保护区及保护区内待定历史建筑及其它构筑物的起始年份，（如果历史终结年份之后出现的具有文物保存价值的建筑也可列入保护范围）。

　　3〕    历史名城，镇，村，历史街区的保护内容   在界定完毕的保护区域内，符合该区域历史条件的一切因素，都是该区域的组成部分，均属于保护范围。其中包括
区域中的物质部分，包括建筑文物，历史建筑，及其它建筑构件等。

区域中的非物质部分，包括区域内街道的形态，胡同里弄的形态，历史上形成的公共广埸，河流等历史空间，以及它们的名称；在区域内历史产生的非物质文化遗产等

　　1〕2〕3〕条所列举内容均为历史城市，镇，村，历史文化街区组成部分，均受法律保护。

　　以上为本人构思的定性方式。未必合适，仅做参考，笔者认为在一部法规中必须有这一定性标准才能称其为完善。这个标准必须是一通则，能够囊括与涵盖所有该方面的法律诉求。也就是说，所有的未定历史街区与历史建筑都能在这部法中找到判定其性质的法律依据。

　　在此以老北京城为例，现在划分了二十五片胡同区为保护区，但尚有一部分未能正式划入的胡同地片，如何能在该法规的法律原则下保护下来，如果以历史上的最大区域为历史街区区域，那么老北京城的最大区域是那个内外凸字城，这样，区域之内的所有历史建筑区片均可以获得应有的保护资格了。

　　另外，在草案中多处出现历史街区的核心地区及建设控制带条款，如

　　　历史文化街区的核心保护范围和建设控制地带；
　　　核心保护范围和建设控制地带；
　　　核心保护范围和建设控制地带内建筑物、构筑物的高度、体量、外观形象及色彩等控制指标；
　　　核心保护范围内建筑物、构筑物的分类保护要求；

　　等，这个描述的含义让人难以理解，因为历史街区一俟确定之后，其全部划定区域的保护等级是一样的，何来一个核心保护范围？容易引起歧意，似乎历史街区内还有重点保护的区域，以及可以进行建设的范围，本人认为把核心二字去掉，变为历史街区的保护范围和建设控制地带便非常清楚了。
在北京市重要建筑文物划定核心保护区的法律文献中就看到这样的情形：一百余处重要建筑文物划定了核心保护区及建设控制带，但是这一百多处建筑文物大都处于北京市二十五片已确定的保护区内，如果为这一百多处建筑再划定建设控制带，这些建设控制带便会处于保护区内了。实令人不好理解。
个人认为在法规中不能出现这样二元矛盾的词意，如果出现，则会造成执行的混乱。

　　就核心保护区这一名称，笔者提出另一解释方式，也许就恰如其分了：以历史形成的最大区域来核定历史城市及历史街区的范围，在此范围内，选择保存非常完好的地片做为核心保护区。如老北京城区内二十五片保护区，如天津英租界内的五大道。

　　二 为子孙后代保护好历史名城、镇、村、历史街区才是最大的公众利益

　　在法规的第三十九条出现了历史建筑 确因公共利益需要进行建设活动，导致无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当由市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门审核后，依照有关法律、法规的规定办理相关手续、条款。

　　本人的看法是，这一条款的确存在巨大的漏洞，为何说出巨大二字来，非常简单，如果这一条得以通过，则各地众多的历史街区破坏行为都变得合法了，比如道路拓宽问题，是全国已批准的历史城市、镇 、村都经历过的建设行为，毁灭的历史建筑和历史街区已难以计数，但是如果按上述条款来衡量，可就全合法了： 确因公共利益需要进行建设活动，导致无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，我这拓宽马路谁能说不是公众利益？是 确因公共利益需要进行的建设活动啊，我也是非常想保护一些历史建筑的，但实际情况实在没法保，所以根据无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的条款，只能拆除了。大家想想，在拓路毁街的过程中，我们所听到的官方理由是否与此大致相同！

　　且不说到目前为止，我国的物权法尚未对公众利益的内涵进行准确详细的界定，就是将来界定落实了，这一条款也值得仔细商榷，我们可以把我们现在所能了解的所有公众利益内容列出，如

　　　拓宽马路，或修建地区间道路通过历史街区
　　　扩建学校
　　　建变电站等设施
　　　建公用设施如电影院剧院
　　　大型工程如南水北调
　　　建各式各样的什么‘中心’

　　以上列举的实例基本把城市建设中毁灭历史建筑历史街区的公众利益理由概括了，综观这诸条公众利益理由，哪一条都没有必要非得毁灭历史建筑和历史街区才能实现，只要采取适当措施，便能避免毁坏历史街区和历史建筑，所以参考世界上许多著名历史名城的保护实例，以上所举的公众利益实例是不允许在名城内实施的，因为这些所谓公众利益的眼前价值，远逊于完整保存历史街区的长远价值。

　　愿我们在这一点上达成共识：为子孙后代保护好历史名城、镇、村、历史街区才是最大的公众利益。

　　所以本人建议这一条款应当考虑进行重大修改，鉴于草案前面已含有应对有关法律问题的内容，（如   在历史文化名城、名镇、名村保护范围内从事建设活动，应当符合保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对传统格局和历史风貌构成破坏性影响。等条款）建议是否能删除此条款，如果不能删除，是否应当把拆除一项否定，建议改为“确因公共利益需要进行建设活动，导致无法实施原址保护，必须迁移异地保护，不得拆除，在迁移工程中，应尽可能使用原建筑的材料构件，如果原建筑构件确实已损毁无法使用，应尽可能找到与原建材质量与性质相同或相近的建材来取代。应当由市、县人民政府城乡规划主管部门会同同级文物主管部门，报省、自治区、直辖市人民政府确定的保护主管部门会同同级文物主管部门审核后，依照有关法律、法规的规定办理相关手续，并有专业人员监督迁移工程实施，保护迁移工程符合保护要求。”

　　三 对于破坏历史建筑，历史街区的犯罪行为处治太轻

　　在法律责任条例中，对破坏建筑遗产行为的逞治只提出罚款一项，这样的逞治手段未免太轻，在我们所目睹了解的历史街区建筑文物破坏行为中，许多案例的破坏面积，破坏程度都是相当惊人的，仅以罚款了事，根本起不到震慑犯罪的作用，而且就条例中规定的罚款数量也太低，我看了罚款数量，即使是毁灭历史建筑，最高者不过百万而已，对于一般百姓，是一天文数字，而对于在破坏中获暴利的人，如开发商等，不过九牛一毛而已，如此等级的罚款，与其说逞罚，不如说是在纵容。在第四十二条 违反本条例规定，国务院建设主管部门、国务院文物主管部门和县级以上地方人民政府及其有关主管部门的工作人员，不履行监督管理职责，发现违法行为不予查处或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。之内容，规定了对于政府主管部门人员在建筑遗产，历史街区领域的违纪处罚责任，这是我国反腐倡廉工作的一大进展！但是感觉只处罚这一面还不够，应当将前来寻租的一方并入一起处罚，因为历史建筑遗产的破坏行为一直都是寻租方与滥用职权方一起联手完成的，量刑的程度应是等同的，不应当有轻重之分。条例中规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；这个责任的具体量刑是什么，是无期徒刑，有期徒刑，有期徒刑是多少年，是否应当明确写入。

　　以上是本人关于草案的三点意见，谨供参考。此后将继续研究此份草案，如果再发现新的缺陷，将在以后的信中继续提呈。

　　最后再谈一点内心的感受，笔者认为，法律法规的制定决不能留下法律漏洞，诚如一只木桶，你把它箍得再紧密，再结实，如果其下面留下哪怕是非常微小的一个漏洞，水也会顺着这漏洞漏光。法律法规的制定更是如此，一部看起来严谨缜密的法规，似乎已经面面具到了，但是在其中留下一个或数个关键的疏漏点，这部法规便可能起不到它的应有作用。历史名城保护法是国家级别的法规，各地方将依此来制定地方法规，‘挥鞭一尺，下梢成丈’，国家级法规中留下一个小的缺陷，到了地方也许就会无限放大！须知我们现在的建筑遗产保护形势是全国各地方历史名城的建筑遗产均已损毁一半以上，有许多地方早已面目全非！保护法规出台根本目的就是要让破坏行为立即停止。如果法规出台后，地方上能从中寻出可乘之隙，该怎么拆还怎么拆，那么这部法规还有何存在的意义？

　　做为一个普通公民，最为担忧的是在立法中的‘留后手’思维，怕在法规中不留有一定的余地，将来万一有难于推开的拆迁需要时不好办。在一部国家法规中留下这样的后手，最后的结果只能是宝贵的历史建筑资源继续毁灭，愿所有的立法人员三思！

　　（笔者关于历史名城鉴定所援引的法理依据摘取于保护历史城镇与城区宪章和威尼斯宪章，现抄录如下。其中本人援引的重要部分勾以横线保護曆史城镇与城区宪章

　　原则和目标

　　一、为了更加卓有成效，对历史城镇和其它历史城区的保护应成为经济与社会发展政策的完整组成部分，并应当列入各级城市和地区规划。
　　二、所要保存的特性包括历史城镇和城区的特征以及表明这种特征的一切物质的和精神的组成部分，特别是：
　　　（一）用地段和街道说明的城市的形制；
　　　（二）建筑物与绿地和空地的关系；
　　　（三）用规模、大小、风格、建筑、材料、色彩以及装饰说明的建筑物的外貌，包括内部的和外部的；
　　　（四）该城镇和城区与周围环境的关系，包括自然的和人工的；
　　　（五）长期以来该城镇和城区所获得的各种作用。任何危及上述特性的威胁，都将损害历史城镇和城区的真实性。
　　三、居民的参与对保护计划的成功起着重大的作用，应加以鼓励。历史城镇和城区的保护首先涉及它们周围的居民。
                                威尼斯宪章
4、与历史性城市及区的历史真实性有关的价值和一切决定它的面貌的物质因素都应该保存，尤其是：
　　历史性土地分划和交通的图式；
　　建筑物的外部和内部特点，尺度、大小、结构、材料和色彩，以及建筑物之间的空隙；
　　建筑物与空隙的关系；
　　历史性城市或区域与自然景观及人文风光的关系。　　
　　对这些价值的任何损害都会使真实性受到破坏。   ）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　老街

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2007-8-4